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Mini-guida per la p.a. che cambia. Dalla privacy agli open data

Un piccolo aiuto per iniziare ad orientarsi tra le leggi e le tecnologie che stanno trasformando il modo di lavorare  e quello di interagire  con la pubblica amministrazione.

Con un tono discorsivo ed un linguaggio accessibile ho cercato di individuare alcune pillole in materia di privacy, open-data, siti web, pec, e diritti elettronici dei cittadini, con un occhio alle responsabilità.

Anzi, siccome la materia non aiuta..ho provato a sdrammatizzare inserendo una vignetta all’inizio di ogni paragrafo.

E’ inclusa una mappa normativo-concettuale ed un cruciverba di autovalutazione.

Da scaricare liberamente e riusare sotto licenza CC Attribuzione-NonCommerciale-CondividiAlloStessoModo 2.o Italia

Comunicazione e informatica al servizio della p.a. (e di imprese o cittadini)

Prima premessa. L’essere umano, oggi, comunica con il cd. modulo “digitale” (che non ha nulla di informatico, ma molto di matematico… come ben sapeva Pitagora) – ossia con il linguaggio astratto basato su alfabeti fonetici – solo da qualche migliaio di anni, a dispetto di una presenza dei primi progenitori che risale ad oltre 2 milioni di anni. E’ facile dedurre, che la maggior parte dell’evoluzione dell’uomo è stata contraddistinta da interazioni interpersonali basate sul modulo cd. “analogico” (linguaggio del corpo, cinesica, espressioni corporee, atteggiamenti etc..): si può allora dedurre che siamo quantomeno poco “allenati” a comunicare con le parole…

Se a ciò si aggiunge che al linguaggio comune si sovrappongono i linguaggi tecnici (scientifici o legali) l’efficacia dei processi di trasferimento dell’informazione ne risulta in certa parte compromessa, specie se i contenuti debbono essere trasferiti a soggetti che quel tipo di comunicazione “tecnica” non conoscono.

Seconda premessa. In Italia sono in circolazione oltre 100.000 leggi. Non ho dati in relazione al numero dei provvedimenti amministrativi che vengono emessi ogni giorno, ma tra comuni, province, regioni ed amministrazioni centrali, il numero complessivo avrà diversi zeri…

Conclusione. Tralasciando il fatto che comunicare male in generale ed intendere, interpretare o applicare male la legge, avrà una sua rilevanza su circa 4.000.000 di cause (solo quelle civili) pendenti nel nostro Paese, vale la pena rimarcare i vantaggi che possono offrire le tecnologie informatiche al fine di migliorare i processi comunicativi negli e con gli enti pubblici.

Ignoro se alla base del progetto ci siano tali considerazioni, ma in ogni caso, mi piace pensare che valutazioni non troppo dissimili abbiano svolto coloro che hanno lavorato alla realizzazione di PACTO. Si tratta di un portale realizzato dalla Regione Toscana con la collaborazione dell’ ITTIG per la produzione e l’accesso di documenti amministrativi. Tra gli strumenti: modelli, banche dati e editor XML per la creazione di documenti strutturati (sia sotto Windows che Linux).

Oltre all’aspetto delle applicazioni software è stato curato anche quello della formazione del personale coinvolto con la creazione di una piattaforma e-learning e di un manuale in .pdf (disponibile sotto licenza CC) in cui sono contenuti preziosi consigli sulla redazione degli atti amministrativi, proprio a cominciare da quelli relativi ad una buona scrittura.

La complessità del panorama normativo (riferimenti incrociati, abrogazioni, modifiche) e del linguaggio giuridico (non tutti quelli che producono atti amministrativi e – di certo – la gran parte di quelli che ne sono i destinatari, sono dotati di una laurea in legge…) possono essere gestiti con adeguati strumenti al fine di migliorare l’azione amministrativa degli enti locali e l’accesso/accessibilità agli atti: non sembra una cosa da poco.

Ci si lamenta spesso del fatto che le leggi non siano fatte bene o che non vengano applicate correttamente o che manchino fondi: stavolta sembra che qualcuno sia sia rimboccato le maniche di una ideale camicia “informatica” per non lasciare sulla carta la “digitalizzazione” (di una parte almeno) della pubblica amministrazione. E non solo.

Natale….d’autore (Disabilità e uso di opere protette)

E’ stato emanato il “Regolamento attuativo dell’articolo 71-bis della legge 22 aprile 1941, n. 633, in materia di diritto d’autore (GU n. 295 del 20-12-2007)”. Si tratta di un provvedimento legislativo che si va ad inserire nel solco tracciato – ad esempio – dalla cd. Legge Stanca in favore di situazione, oggi, tutelabili anche si sensi della legge 67/2006 .

Ricostruiamo in breve l’iter.

Primo Tempo – Già 6 anni fa una direttiva comunitaria (CE/2001/29) volta ad armonizzare “taluni aspetti del diritto d’autore e dei diritti connessi nella società dell’informazione” considerava che “Si dovrebbe dare agli Stati membri la possibilità di prevedere talune eccezioni o limitazioni in determinati casi, ad esempio (…) per l’uso da parte di portatori di handicap (…)” ed anche che ”è in ogni caso importante che gli Stati membri adottino tutte le opportune misure per favorire l’accesso alle opere da parte dei portatori di un handicap che impedisca di fruirne, tenendo particolarmente conto dei formati accessibili”.

In forza di tali considerazioni, all’art. 5 si prevedeva che: “3. Gli Stati membri hanno la facoltà di disporre eccezioni o limitazioni ai diritti di cui agli articoli 2 e 3 nei casi seguenti:
(…) b) quando si tratti di un utilizzo a favore di portatori di handicap, sempreché l’utilizzo sia collegato all’handicap, non abbia carattere commerciale e si limiti a quanto richiesto dal particolare handicap;

La direttiva, però, non ha (di regola) come destinatario finale il singolo cittadino interessato dalla norma, ma lo Stato e, dunque, la previsione non è immediatamente applicabile, fintanto che non viene recepita in Italia.

Secondo Tempo – Il recepimento è avvenuto con d. lgs. 9 aprile 2003 n. 68 che, in forza delle norma contenuta nell’art. 9, apporta modifiche all’art. 71 bis della legge 633/41, prevedendo: “1. Ai portatori di particolari handicap sono consentite, per uso personale, la riproduzione di opere e materiali protetti o l’utilizzazione della comunicazione al pubblico degli stessi, purché siano direttamente collegate all’handicap, non abbiano carattere commerciale e si limitino a quanto richiesto dall’handicap“.

2. Con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentito il comitato di cui all’art. 190, sono individuate le categorie di portatori di handicap di cui al comma 1 e i criteri per l’individuazione dei singoli beneficiari nonché, ove necessario, le modalità di fruizione dell’eccezione.

Mancava, dunque, nel 2003, il Decreto del Ministero”.

Terzo Tempo – Tale decreto, è finalmente giunto e prevede, ora, all’articolo 1: “(…) sono consentite, per uso personale, alle persone con disabilita’ sensoriale, la cui situazione sia stata accertata ai sensi della legge 5 febbraio 1992, n. 104 , la riproduzione di opere e materiali protetti dalla legge o l’utilizzazione della comunicazione al pubblico degli stessi, nel rispetto dei fini e nei limiti consentiti dalla predetta legge“.

Il  comma seguente prevede che “La riproduzione e l’utilizzazione della comunicazione al pubblico, di cui al comma 1, di opere e di materiali protetti ai sensi dell’articolo 71-bis della legge, si attuano attraverso la registrazione audio su qualsiasi tipo di supporto delle opere o l’impiego di dispositivi di lettura idonei per gli ipovedenti, la sottotitolazione delle opere e dei materiali protetti visualizzabili e comunque la trasformazione in un formato elettronico accessibile con le tecnologie assistite, secondo quanto previsto dalla legge 9 gennaio 2004, n. 4, recante disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici”.

All’articolo 2, prevede, inoltre: “ 1. Al fine di renderne accessibile il contenuto alle persone con disabilita’ sensoriali, la riproduzione e l’utilizzazione della comunicazione al pubblico di opere e materiali protetti puo’ anche essere effettuata per il tramite delle associazioni e delle federazioni di categoria rappresentative dei beneficiari, che non perseguono scopo di lucro, sulla base di appositi accordi stipulati ai sensi dell’articolo 71-quinquies, comma 2, della legge 22 aprile 1941, n. 633“. Il comma 2 recita: “Gli accordi di cui al comma 1 sono volti a consentire l’esercizio della eccezione di cui all’articolo 71-bis e dovranno prevedere la definizione di procedure che consentano alle predette associazioni e federazioni di convertire i file all’uopo loro forniti dai titolari dei diritti in formati idonei ad essere utilizzati secondo le finalita’ e nei modi previsti dal precedente articolo 1 e di consegnare il prodotto di tale attivita’ alle persone che dimostrino di possedere i requisiti soggettivi richiesti”.

In sintesi: l’attuale quadro normativo prevede la riproduzione o trattamento con tecnologie assistive di opere protette purchè ciò avvenga:

  • in favore di portatori di handicap la cui disabilità sia però accertata come previsto dalla legge 104/92
  • sia per uso personale.

Ne consegue che:

  • il disabile che non abbia attivato le procedure previste dalla legge 104/92 o non rientri nelle ipotesi ivi previste, non godrà del beneficio, pur potendo trarre giovamento dall’applicazione della norma…
  • ove l’impiego non sia per uso personale, non si potrà operare alcuna eccezione alla legge 641/33…

Non è chiaro se la direttiva volesse effettivamente la prima limitazione (ossia se il concetto di portatore di handicap” a livello comunitario sia effettivamente diverso da quello di “disabile”), ma più chiaramente non ha previsto la seconda, ossia l’uso personale.

Il diritto all’accessibilità in Italia

La legge 4/2004, (cd. legge “Stanca”) ha riconosciuto un pieno e tipico diritto soggettivo, ossia quello di cui all’art. 1, il quale prevede:”La Repubblica riconosce e tutela il diritto di ogni persona ad accedere a tutte le fonti di informazione e ai relativi servizi, ivi compresi quelli che si articolano attraverso gli strumenti informatici e telematici. 2. È tutelato e garantito, in particolare, il diritto di accesso ai servizi informatici e telematici della pubblica amministrazione e ai servizi di pubblica utilità da parte delle persone disabili, in ottemperanza al principio di uguaglianza ai sensi dell’articolo 3 della Costituzione“.

Il d. lgs. 82/2005 (codice dell’amministrazione digitale) ribadisce, poi, tali concetti con l’enunciazione contenuta nell’art. 3: “I cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali nei limiti di quanto previsto nel presente codice“, ma anche con disposizioni sulle caratteristiche (art. 53) e sul contenuto (art. 54) dei siti delle amministrazioni centrali e norme applicabili ad ogni pubblica amministrazione, come quelle relative ai moduli e formulari “telematici” (art. 57), sulla fruibilità dei dati (art. 58) o sui dati cd. “territoriali” (art. 59).

Dunque anche se la materia è ancora in divenire, si può in prima approssimazione considerare come le diverse disposizioni sull’accessibilità poggiano e si sviluppano in un doppio binario.

Da un lato, infatti, la creazione e l’utilizzo di atti amministrativi o istruttori come documento informatico – apprezzandone e salvaguardandone l’intrinseca smaterializzazione – costituisce una notevole opportunità per la p.a. che, implementando l’impiego degli strumenti informatici e telematici sin dalla genesi dei singoli dati, può parallelamente godere di benefici effetti deflattivi lato front-office ed in termini di ottimizzazione delle risorse sui servizi resi in maniera tradizionale. D’altro canto, però, sarebbe errato pensare che siffatta opportunità sia una sorta di opzione, poiché la legge non opera solo a livello programmatico o di pianificazione, ma prevede obblighi puntuali e precisi, anche se residuano talune incertezze a livello di giustiziabilità dei sottostanti diritti.

La legge, in via di estrema sintesi prevede, al fine di garantire il diritto in questione:

1 – la nullità dei contratti stipulati dalle p.a. “per la realizzazione e la modifica di siti INTERNET quando non è previsto che essi rispettino i requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11” (ossia del sottoindicato d.m. 8.7.2005);

2 – la responsabilità disciplinare e dirigenziale dei soggetti pubblici che violano le disposizioni di legge; potrebbe derivare, anche una responsabilità contabile (Corte dei Conti) per i maggiori oneri che la p.a. abbia dovuto sopportare in ragione della suddetta nullità.

3 – risarcimento danni: non esiste una norma espressa, ma in base agli attuali orientamenti di dottrina e giurisprudenza, la violazione dell’art. 1 della legge 9/004, potrebbe legittimare una richiesta risarcitoria per danni non patrimoniali. Se, infatti, si parla di risarcimento da vacanza rovinata, non si potrà certo evitare di parlare di danno connesso a denegata accessibilità.

In pillole la normativa in materia si sviluppa nelle seguenti tappe:

9 gennaio 2004 – legge Stanca

1 marzo 2005 – regolamento attuazione legge Stanca

8 luglio 2005 – decreto ministeriale: “Requisiti tecnici e i diversi per l’accessibilità agli strumenti informatici”.

8 agosto 2006 : scadenza del termine annuale a disposizione delle p.a. per effettuare l’adeguamento alla legge Stanca.

E-government a livello locale

Quasi tutti i giornali hanno recentemente segnalato l’approvazione di uno schema di d.p.r. sulla posta elettronica certificata; in molte testate la notizia è stata posta addirittura in prima pagina ed a ragione. Nel nostro bel paese la rivoluzione digitale, infatti, non procede troppo celermente e tra un obbligo normativo e l’altro sarebbe opportuno che tutti – pubblica amministrazione e cittadini, privati ed imprenditori – comprendessero che la tecnologia è un’opportunità e, soprattutto, un treno da non perdere. Ben venga, dunque, il risalto dato alla notizia con la speranza che questo sia foriero di una attenzione dei media (quelli comuni e non quelli specializzati…) sempre maggiore sull’argomento.

Si parla, infatti, sempre più spesso di firma digitale (anche se oggi, più correttamente, si dovrebbe parlare di firme elettroniche per rispetto della normativa comunitaria) ed ora anche di posta certificata, mentre l’e-government, ossia l’insieme di tutte quelle tecnologie e sistemi informatici disponibili per ridurre il divario tra cittadino e p.a. migliorando l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa, specie a livello locale, assomiglia un po’ ad una chimera.

Il protocollo informatico è legge dal 1° gennaio di quest’anno, ma occorre cominciare a pensare anche alla riorganizzazione dei flussi documentali ed ai servizi on-line. Anche in questo caso l’informatica è di enorme ausilio; sono disponibili, oggi, software in grado di gestire il percorso che deve seguire una pratica dal suo nascere sino all’evasione finale, abbandonando il vecchio supporto cartaceo, riducendo i tempi di transito, migliorando l’ archiviazione ed agevolando l’amministrazione dei dati. Anche i vecchi archivi cartacei, infatti, lascieranno il posto ai moderni supporti ottici come cd o dvd.

Per gli adempimenti fiscali è già possibile, oggi, fare ricorso alla fatturazione elettronica o e-invoicing. Anche sul versante degli acquisti e dei relativi contratti, per le amministrazioni pubbliche, le novità non sono di poco conto: esistono norme che disciplinano, infatti, l’e-procurement, ossia la possibilità di utilizzare piattaforme e mercati elettronici per l’approvvigionamento di beni e servizi.

Al fine di contenere i costi, si sta, poi, sempre con più nettezza evidenziando il ricorso, per la pubblica amministrazione, al cd. “riuso”; in pratica, invece di studiare e progettare contemporaneamente più soluzioni per lo stesso problema (protocollo informatico o gestione delle delibere) si tende ad “esportare” l’esperienza già maturata da altri. Così quel comune (ve ne sono – seppur isolati – di molto avanzati) che avrà già sperimentato ed approntato efficacemente un determinato sistema (magari il protocollo informatico, per rimanere sull’esempio) potrà “condividere” il suo bagaglio di esperienze e realizzazioni in favore di altri comuni. Condivisione che potrà avvenire anche “in rete” ossia utilizzando le attuali infrastrutture tecnologiche (tipicamente la cd. larga banda o ADSL) che abbattono le difficoltà legate alla distanza fisica, permettendo di lavorare “in remoto” (ossia su un computer – server, magari posto a diversi chilometri di distanza) con prestazioni paragonabili a quelle di un sistema locale.

La recentissima Legge Stanca prevede, poi, la nullità di tutti i contratti stipulati da soggetti pubblici per la realizzazione o revisione di siti web, che non garantiscano l’accessibilità da parte di coloro che sono affetti da disabilità di diversa natura.

Su tutto questo aleggia poi lo spettro del crimine informatico, per cui il corretto approccio al problema della sicurezza informatica si pone come condizione irrinunciabile.

Anche le pubbliche amministrazioni, infatti, devono essere in regola con la normativa in materia di tutela dei dati personali.

Il quadro legislativo è caotico, oltre che mutevole e la mancanza di una cultura digitale non rende affatto agevole l’intensa trasformazione che la pubblica amministrazione è chiamata ad affrontare.

Insomma, il servizio pubblico è ad una svolta: lo spartiacque digitale (altresì detto digital divide) incombe e chi non si adegua in fretta corre il rischio di accumulare un divario difficilmente colmabile e, prima ancora, si pone in una situazione di illegalità non esente da insidie; la pubblica amministrazione, infatti, deve cominciare a fare i conti con la responsabilità civile nei confronti del cittadino e con quella anche penale prevista dalla legge sulla privacy.

Anche per diffondere una sempre maggiore conoscenza e sensibilità verso queste problematiche, il Comune di Camerino, in collaborazione con l’Università di Camerino, organizza per giovedì 29 aprile 2004 alle ore 15.00, un workshop sul tema “Dal protocollo informatico alla legge Stanca. Come trattare i documenti informatici in sicurezza salvaguardando privacy ed accessibilità”.

Dopo il saluto del Sindaco, prof. Mario Giannella, i lavori saranno introdotti dall’ing. Alberto Polzonetti, docente Unicam del Dipartimento di Matematica e Informatica, cui seguiranno relazioni che tratteranno di e-government, sicurezza informatica, privacy ed accessibilità sia dal punto di vista giuridico che da quello tecnico-informatico.

L’incontro, che gode anche del patrocinio del Santo Stefano, si terrà presso il Municipio di Camerino; tutti gli interessati sono invitati a partecipare.